Tématu bankovní unie se evropští lídři začali systematicky věnovat od května 2012, kdy tehdejší předseda Evropské komise J. M. Barroso na neformálním zasedání Evropské rady představil základní obrysy tohoto ambiciózního projektu. Jeho obsahem jsou klíčové reformy v oblasti regulace a dohledu institucí bankovního sektoru. Jedná se o společný základ jednotných pravidel, na kterém mají být vystaveny tři pilíře bankovní unie. Jedná se o následující oblasti:

• jednotná bankovní regulace,
• jednotný bankovní dohled,
• jednotné řešení bankovních krizí,
• jednotný systém pojištění vkladů.

Bankovní unie je budována postupnou metodou, různou rychlostí při formování svých pilířů.

PŘÍNOSY BANKOVNÍ UNIE

Silným impulzem k úvahám o vytvoření bankovní unie byly události krizového období, které upozornily na dvě systémové slabiny ve stávající konstrukci evropské měnové unie. První z nich je poznatek o oboustranné závislosti mezi bankovní krizí a krizí vládních financí.

• Bankovní krize ohrožuje vládní finance tím, že potíže bankovního sektoru dostávají pod tlak trhy s vládními dluhopisy kvůli obavě finančních trhů, že sanace bank prudce zvýší zadluženost vlády.
• Krize vládních financí ohrožuje bankovní sektor a reálnou ekonomiku tím, že banky jako největší držitel vládních dluhopisů se dostávají do ztrát a zastavují úvěrování. Banky jsou též ohrožovány paralyzovanými peněžními trhy kvůli odlivu kapitálu v předtuše vládní dluhové krize.

Druhou slabinou eurozóny se ukázal být rozpor mezi vysokou mírou liberalizace finančních trhů a jejich regulací z národní úrovně. Toto uspořádání v době krize prohlubovalo fragmentaci finančních trhů v eurozóně a způsobovalo distorze v konkurenceschopnosti, což obojí je v příkrém rozporu s principy vnitřního trhu EU. Přijímání účinných opatření naráželo často na protichůdné zájmy národních dohledových orgánů i na jejich rozdílné pravomoci krizového řízení. Regulace a dohled prováděný z národní úrovně je rovněž trvalým zdrojem zvýšených nákladů pro finanční instituce s přeshraniční působností.

Od bankovní unie se očekává, že pomůže mírnit či eliminovat výše uvedená rizika. Měla by lépe vyvažovat národní zájmy se zájmem na upevňování finanční stability celku.

JEDNOTNÁ BANKOVNÍ REGULACE

Významného pokroku bylo dosaženo v jednotných pravidlech bankovní regulace (single rulebook), určitém základu, na kterém mají být vystaveny pilíře bankovní unie. První reformy byly iniciovány již na začátku krizového období, v návaznosti na závěry Larosièrovy zprávy zveřejněné v únoru 2009. V rámci nové architektury evropské regulace byl podpořen vznik tří nových dohledových orgánů, které zahájily činnost v lednu 2011. Jmenovitě se jedná o tyto dohledové autority:

• Evropský orgán pro bankovnictví (European Banking Authority, EBA) se sídlem v Londýně (v souvislosti s vystoupením Velké Británie z EU sídlo přesunuto do Paříže),
• Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) se sídlem ve Frankfurtu,
• Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (European Securities and Market Authority, ESMA) se sídlem v Paříži.

Uvedené orgány jsou v oboru své působnosti vybaveny pravomocemi pro vydávání technických standardů a metodik závazných ve všech zemích EU. Zajišťují jednotnou aplikaci přijatých pravidel a pomáhají dosáhnout dohody při sporu mezi národními regulátory.

EBA, EIOPA a ESMA jsou součástí struktury nazývané Evropský systém orgánů dohledu (European System of Financial Supervisors, ESFS). Jeho dalším článkem je Evropská rada pro systémová rizika (European Systemic Risk Board, ESRB), pověřená úkolem identifikovat rizika ohrožující stabilitu finančního sektoru EU jako celku. Tato rada zahájila činnost v prosinci 2010. Odborné a finanční zázemí má v Evropské centrální bance (ECB).

Klíčovými legislativními dokumenty pro sjednocení pravidel a dohledu nad finančními institucemi jsou směrnice o kapitálových požadavcích (Capital Requirements Directive, CRD IV) a nařízení o kapitálových požadavcích (Capital Requirements Regulation, CRR), dále směrnice o systémech pojištění vkladů (Deposit Guarantee Schemes Directive, DGSD) a směrnice o ozdravných postupech a řešení krizí bank (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), které platí ve všech členských státech EU.

BRRD staví na novém principu svépomoci, který spočívá v použití nástroje "rekapitalizace z vnitřních zdrojů" (tzv. bail-in). Jeho účelem je jen nezbytné zapojování veřejných zdrojů do řešení bankovních krizí. Přednostně by náklady na ozdravení bank měli nést akcionáři (formou odpisu vlastního jmění) a věřitelé (formou odpisu pohledávek či přeměny pohledávek na akcie). Zapojování věřitelů do ztrát by mělo podléhat hierarchickému pořadí, jež zaručuje ochranu pojištěných vkladů či vkladů malých a středních podniků.

JEDNOTNÝ BANKOVNÍ DOHLED

Po roce intenzivních příprav byl 4. listopadu 2014 spuštěn první pilíř bankovní unie s oficiálním názvem Jednotný mechanismus dohledu (Single Supervisory Mechanism, SSM). Poprvé v historii evropské integrace byl tak vytvořen dohledový systém se skutečným evropským mandátem. Úkolem SSM je uplatňovat jednotný přístup ke každodennímu dohledu a zajišťovat konzistentní aplikaci dohledových nařízení a opatření.

SSM se vyznačuje následujícími vlastnostmi:

• Odpovědnou institucí za výkon jednotného dohledu nad celým bankovním systémem eurozóny je ECB. Ta však přímo dozoruje pouze asi 120 významných bank, což jsou banky, které splňují některé z těchto kritérií: a) hodnota bankovních aktiv převyšuje 30 mld. EUR; b) zastoupení přeshraničních aktivit či závazků v bilanci banky převyšuje 20 procent; c) banka má ekonomický význam pro jednotlivou zemi nebo pro EU jako celek; d) banka je příjemcem pomoci z evropských záchranných mechanismů.
• Přímý dohled nad významnými bankami ECB vykonává prostřednictvím společných týmů dohledu (Joint Supervisory Teams, JSTs). Každá z dohlížených bank má ustaven svůj dohledový tým, který je složen ze zástupců ECB a národních dohledových orgánů ze zemí, v nichž banka vyvíjí činnost.
• Dohled nad méně významnými bankami eurozóny nadále provádějí národní dohledové orgány. Jejich povinností je informovat ECB o závažných rozhodnutích. ECB je oprávněna převzít dohled nad těmito úvěrovými institucemi, vyžádá-li si to jednotná aplikace dohledových standardů.
• Řízením dohledových aktivit v kompetenci SSM je pověřena Rada dohledu, která tvoří samostatnou organizační složku ECB. Součástí řídící struktury SSM je též Rada guvernérů ECB. V její pravomoci bude odmítnout rozhodnutí přijatá Radou dohledu. Případné spory bude řešit mediační panel.
• Do SSM jsou povinně zapojeny všechny členské země eurozóny. Účast na bankovní unii a tedy i SSM je otevřena i nečlenům eurozóny.

JEDNOTNÉ ŘEŠENÍ BANKOVNÍCH KRIZÍ

Druhý pilíř bankovní unie je znám pod názvem jednotný mechanismus pro řešení krizí (Single Resolution Mechanism, SRM). SRM zahrnuje všechny země zapojené do SSM, což jsou členové eurozóny a přidružení nečlenové eurozóny.

Východiskem pro fungování SRM je směrnice pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD). Prostřednictvím této směrnice se v členských zemích EU sjednocují např. pravomoci národních orgánů při řešení krizových situací v bankovním sektoru, nástroje krizového řízení či organizování finanční pomoci. Ustavuje též povinnost zavést národní krizové fondy, naplňované postupně z odvodů bank a obchodníků s cennými papíry.

V členských zemích účastnících se bankovní unie budou záchranné operace v bankovním sektoru prováděny jednotným způsobem pod vedením Jednotného výboru pro řešení krizí (Single Resolution Board, SRB). Tento nezávislý evropský orgán, který se skládá z výkonného ředitele a dalších pěti členů,  byl ustaven v lednu 2015 a od ledna 2016 se plně ujal svých pravomocí. Tento výbor může z vlastní iniciativy nebo na základě podnětu ECB identifikovat selhávající instituce nebo instituce, jejichž selhání je pravděpodobné. Bude též rozhodovat o způsobu řešení bankovní krize a o užití prostředků z Jednotného fondu pro řešení krizí (Single Resolution Fund, SRF).

SRF je od ledna 2016 postupně naplňován příspěvky povinných osob (zejména bank), vybíraných členskými zeměmi bankovní unie. Cílově by jeho velikost měla odpovídat alespoň 1 % krytých vkladů (tj. pojištěných pohledávek z vkladů do výše náhrady ze systému pojištění vkladů). Po přechodnou dobu 8 let budou příspěvky od národních bankovních sektorů drženy v národních podfondech, které však postupně budou zvyšovat svoji vzájemnost (mutualisation). To znamená, že se postupně bude stírat vazba mezi národním původem příspěvků do SRF a sídlem restrukturalizované finanční instituce. Umožněny jsou vzájemné půjčky mezi národními podfondy.

Důvěryhodnost jednotného krizového mechanismu byla v prosinci 2015 posílena dohodou ministrů rady ECOFIN o zřízení státních úvěrových linek. Touto cestou má být řešen případný nedostatek finančních zdrojů po přechodnou dobu, než SRF dosáhne prostřednictvím příspěvků od úvěrových institucí své plné finanční kapacity. Státní úvěrové linky by byly použity až po vyčerpání všech jiných možností a splaceny by byly bankovním sektorem té země, ve které došlo k ozdravné akci. Prostřednictvím uvedených linek SRF získá přístup k částce 55 mld. EUR, což přibližně odpovídá původně odhadované cílové kapacitě SRF.

Tento systém přechodného financování pro SRF bude nahrazen zavedením trvalého jisticího mechanismu (common backstop), schopného mobilizovat dostatečnou podporu z veřejných zdrojů za účelem zvládání i rozsáhlých bankovních krizí v případě, že v SRF dojde k úplnému vyčerpání prostředků. Tento trvalý mechanismus má být plně funkční nejpozději na konci osmiletého přechodného období, avšak dle domluvy ministrů z konce roku 2020 by mělo dojít k jeho dřívějšímu zavedení úvodem roku 2022 (po dokončení ratifikace příslušné dohody ve všech státech bankovní unie). Společný trvající jisticí mechanismus bude mít podobu revolvingové úvěrové linky poskytované Evropským mechanismem stability (European Stability Mechanism, ESM) ve prospěch SRB. Státy bankovní unie mimo eurozónu budou ve prospěch SRB poskytovat paralelní úvěrové linky za obdobných podmínek v souladu s principem rovného zacházení mezi všemi státy bankovní unie, tedy ať už platí společnou měnou euro, nebo nikoli. Vynaložené prostředky z obou typů úvěrových linek, tedy jak od ESM, tak z paralelních úvěrových linek států mimo eurozónu, mají být, stejně jako u SRF, získány zpět z příspěvků od bank působících na území celé bankovní unie.

JEDNOTNÝ SYSTÉM POJIŠTĚNÍ VKLADŮ

Impulz k dokončení bankovní unie o třetí pilíř jednotného mechanismu pojištění vkladů vzešel ze Zprávy pěti předsedů z června 2015. Na tomto základě Evropská komise v listopadu 2015 zveřejnila návrh Evropského systému pojištění vkladů (European Deposit Insurance Scheme, EDIS). Podle tohoto návrhu by EDIS měl splňovat následující vlastnosti:

• Postupné zavádění ve třech fázích, které se odlišují mírou možnosti využití prostředků EDIS ze strany národních systémů pojištění vkladů.
• Nákladová neutralita pro bankovní sektor, umožňující bankám odečítat příspěvky do EDIS od příspěvků do národních pojistných systémů.
• Stejná úroveň ochrany pojištěných vkladů, odpovídající stávající úrovní 100 000 EUR na vkladatele a banku.
• Zohlednění míry rizika bank ve velikosti jejich příspěvků do EDIS.
• Povinná účast pro členské státy účastnící se bankovní unie (členské státy eurozóny a další země EU zapojené dobrovolně do bankovní unie). 

Na základě závěrů Rady ECOFIN z června 2016 (tzv. Roadmap 2016) pokračuje práce na EDIS v čistě technické rovině. Politická jednání byla odložena do doby, kdy bude dosaženo dostatečného pokroku v oblasti opatření na snižování rizik v národních bankovních sektorech.

V tématu bankovní unie je obecně patrné rozdělení na členské státy tzv. severního křídla, které požadují dostatečný další pokrok ve snižování rizik, než může být přistoupeno k jejich dalšímu sdílení, zatímco členské státy tzv. jižního křídla mají za to, že v oblasti snižování rizik již byl učiněn značný pokrok, a je proto na řadě jejich sdílení. S cílem přesunout diskuzi na novou platformu a pokusit se ji odblokovat byla vytvořena zvláštní Pracovní skupina na vysoké úrovni (HLWG) s mandátem připravit pro ministry návrh dalších kroků a aktualizovaný harmonogram pro zahájení politických jednání o EDIS a dokončení bankovní unie.